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Nach Rekommunalisierung: Demokratisierung !

Thema am 27. November 2014: Vortrag von RA Benno Reinhardt, Univ. Bremen, zur Rekommunalisierung der Abfallwirtschaft im Land Bremen

Wir bieten hier zur Lektüre an: Protokoll - Bericht.

Protokoll Berliner Wasserrat am 27.11.2014

Moderation: Johanna Erdmann

Protokoll: Ulrike Kölver

Themen der Sitzung:

  1. Vortrag von RA Benno Reinhardt
  2. Sonstiges
  3. Ausblick / Thema nächste Sitzung

Vortrag Reinhardt: Rekommunalisierung der Abfallwirtschaft in Bremen
(Arbeiten / Gutachten der Forschungsgruppe Prof. Ernst Mönnich, Dipl. Ökon. Malte Moewes, RA Benno Reinhardt, Univ. Bremen)

In Bremen wurden die Abfallwirtschaft und Straßenreinigung des Landes Anfang der 90er Jahre privatisiert, die entsprechenden Verträge laufen 2018 aus. Für die bremische Politik gewinnt die Frage, wie die künftige Abfallwirtschaft organisiert werden soll, zunehmend an Bedeutung. Für die Bürgerinitiative Berliner Wassertisch und für die an der Diskussionsplattform Berliner Wasserrat beteiligten Organisationen und Personen ist dabei interessant, inwieweit man vom Fall Bremen für den komplexen Vorgang der Rekommunalisierung des Wassers in Berlin lernen kann, insbesondere auch bei der Frage der Bürgerbeteiligung. Beim noch nicht abgeschlossenen Verfahren des Bürgerbegehrens in Bremen über die künftige Rechtsform rekommunalisierter Abfall-Entsorgungsbetriebe als Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) hat die Bremer SPD das Votum des Bürgerbegehrens angenommen und befürwortet nun diese Rechtsform. Bei der Rekommunalisierung wurde von den Gutachtern anfangs das Modell eines drittelparitätischen Entscheidungsgremiums erwogen: gedacht war daran, dieses Gremium zu je einem Drittel mit Eignern, Beschäftigten und Nutzern zu besetzen, wozu mit finanzieller Unterstützung der Gewerkschaft ver.di juristische Gutachten eingeholt wurden (ver.di Bremen befürwortete das Modell, mit dem in Bremen die Gewerkschaft ihren Stand hätte verbessern können). Es ergaben sich vor allem drei rechtliche/politische Probleme:

  1. Gewährträgerhaftung: läßt sie sich noch halten, wenn Eigner (Vertreter des Landes Bremen) nur noch ein Drittel der Stimmrechte haben?
  2. hoheitliche bzw. öffentlich-rechtliche Aufgabe, so eingestuft (wie z.B. auch Abwasser) u.a. wegen Gefahrenabwehr: solche unterliegen Bundesgesetzen, ein Land hat jeweils nur sehr begrenzten Regelungsspielraum bei der Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben. (Gerade die Hoheitlichkeit der Aufgabe sollte jegliche Privatisierung ausschließen. Deswegen gab es auch lange Zeit keine Privatisierung der Abwasser-/Abfallentsorgung.)
  3. Frage der Wahl der an einem solchen drittelparitätischen Modell zu beteiligenden Bürger: Problem der demokratischen Legitimation bzw. der kaum zu verhindernden Besetzung des Nutzer-Drittels durch Lobbygruppen. Das Modell der Drittelparität wurde auf Rat der beteiligten Juristen aus diesen Gründen in Bremen wieder aufgegeben.

Zu den weiteren Einzelheiten hat der Referent Zusendung seiner Vortragsunterlagen zugesagt, die aber noch nicht vorliegen. (Wird nachgeliefert).

Zur Diskussion:

Allgemein wurde Verwunderung zum Ausdruck gebracht, dass die beteiligten Juristen sich nicht um die Umsetzung einer politischen Vorgabe gekümmert, sondern die aus ihrer (konservativen) Sicht unüberwindlichen Hindernisse in den Vordergrund gestellt haben. Wenn Recht kodifizierte Politik sein soll, sollten Juristen ihren kreativen Verstand einsetzen.

Es gab mehrere Leitfragen:

  1. Frage nach Konsensprinzip in Entscheidungsgremien:
    mit Konsensprinzip ließe sich das Problem der Gewährträgerhaftung im Prinzip lösen, weil gegen den ausdrücklichen Willen der Eignervertretung (Regierung/Parlament als Volksvertreter) keine Gruppe etwas durchsetzen könnte, somit deren Einfluss erhalten bliebe.
    Einwand des Referenten: Konsensprinzip sichert Verhinderung von Maßnahmen, führt aber zu keiner konstruktiven weiteren Gestaltung über einen status quo hinaus.
    Gegenbeiträge von Aktivisten in zivilgesellschaftlichen Bewegungen: Das Mehrheitsprinzip ist vor allem geeignet, Lösungen im gemeinsamen Interesse zu finden.
    Zustimmungsbeitrag mit Verweis auf Handhabung Konsens- vs. Mehrheitsprinzip in EU-Gremien, wo bei unterschiedlichen Regelwerken beide Formen vorkommen: Konsensprinzip für Verhinderung von, Mehrheitsprinzip für Durchsetzung von Vorhaben (so Andreas Fisahn, Jurist, Univ. Bielefeld / wiss. Beirat von attac, mündlich in der Sommerakademie von attac 2012).
    Gegeneinwand: in der EU habe sich gezeigt, dass Mehrheitsprinzip die Schwachen benachteiligt, die Starken begünstigt, und Konsensprinzip umgekehrt Schwache begünstige, Starke einschränke, so dass das demokratisch Konsensprinzip zu bevorzugen sei (Literaturhinweis in diesem Zusammenhang auf Publikationen von Andreas Wehr : Der europäische Traum und die Wirklichkeit - Über Habermas, Rifkin, Cohn-Bendit, Beck und die anderen. PapyRossa Verlag, Köln 2013).
  2. Nachfrage zu Besetzung eines Aufsichts- oder Verwaltungsrates: wie wurde in Bremen bei der Begutachtung / in den politischen Gremien diese Frage diskutiert? Waren nur Beschlussvorlagen bzw. Zustimmungen zu Berufungen durch die Regierung vorgesehen oder sind eigene Beschlussvorlagen der Parlamentarier als Beschlussgrundlage diskutiert worden? (In Bremen noch nicht diskutiert (?)).
  3. Frage der Bürgerbeteiligung, „Berufung“ vs. „Wahl“: wenn gewählte Volksvertreter (Parlament/Regierung) Personalvorschläge machen, könne das als „Wahl“ angesehen werden.
    Einwand: das wäre eine Form der Berufung und keinerlei Fortschritt im Sinne echter Bürgerbeteiligung mit „Wahl“ durch die Bevölkerung/Wasserkonsumenten (also alle).
  4. Rolle von Lobbygruppen: keine demokratische Wahl schließt von vornherein bestimmte Gruppen von der Wahl aus oder benachteiligt sie (Beispiel für Letzteres: Drei-Klassen-Wahlrecht in Preußen; das kann aber nicht das Ziel sein). Es kommt vielmehr darauf an, einen intelligenten Wahlkampf zu führen und für „Waffengleichheit“ der Kandidaten zu sorgen.

Im Zusammenhang von denkbaren Entscheidungsgremien weist der Referent hier noch hin auf Entscheidungsgremien, die von gewählten Regierungen völlig unabhängig sind, sog. „Unterhaltungsverbände“, die es z.B. für Eigentümer von Deichabschnitten an der Nordsee-Küste gibt, auch bei sonstigen Wasserverbänden. Die Kommunen verwalten sie zwar: Wahlunterlagen werden mit den Grundsteuerbescheiden zugestellt, die Kommunen haben aber keinerlei Entscheidungsbefugnisse. Das Modell ist jedoch ein reines Eigentümermodell, es ist im hier behandelten Zusammenhang in Bremen nicht diskutiert worden. Grundsätzlich liegt aber den Verbandsentscheidungen der Gedanke zugrunde, dass Wasser „nicht eigentumsfähig“ sei, so auch das Wasserhaushaltsgesetz des Bundes in § 4:
"§ 4 Gewässereigentum, Schranken des Grundeigentums
(1) Das Eigentum an den Bundeswasserstraßen steht dem Bund nach Maßgabe der wasserstraßenrechtlichen Vorschriften zu. Soweit sich aus diesem Gesetz, auf Grund dieses Gesetzes erlassener oder sonstiger wasserrechtlicher Vorschriften Verpflichtungen aus dem Gewässereigentum ergeben, treffen diese auch den Bund als Eigentümer der Bundeswasserstraßen.
(2) Wasser eines fließenden oberirdischen Gewässers und Grundwasser sind nicht eigentumsfähig."
Aus weiteren Beiträgen, auch von den Brandenburger Gästen, zeichnet sich als praktische Leitlinie für weitere Öffentlichkeitsarbeit ab:
- Gemeinsame Forderung weiterhin: auch in Berlin ein ganz anderes Maß an Transparenz als bisher eingehalten wird, zu verlangen.
- Umstritten: Den in Berlin offiziell vorgesehenen Kundenbeirat – den in der jetzigen Form alle unbefriedigend finden – als Einstieg in echte Bürgerbeteiligung zu nutzen. [Argument: Die Konstruktion des Kundenbeirats ist von Anfang demokratiefrei (Besetzung erfolgt durch Losentscheid); damit ist kein Einstieg möglich.]
- das Urteil von 2009 (mit dem der Berliner Wassertisch sein Volksbegehren durchsetzen konnte und in dem explizit gesagt wurde, dass öffentliche Daseinsvorsorge, auch wenn private Rechtsformen zulässig seien, dem öffentlichen Recht Genüge zu leisten habe) für politische Arbeit gegen Privatisierung bundesweit zu nutzen und herauszustellen.
- Die Berliner Erfahrung zeigt, dass Volksbegehren und Volksentscheid gegen die ver.di-Gewerkschaftsspitze gewonnen wurden; dieser Kampf wird auch in Zukunft geführt werden müssen.

Sonstiges

  • Vorschlag, den neuen Finanzsenator für Januar oder spätestens Februar einzuladen zur Diskussion über jetzigen Stand BWB und seine Einschätzung von Zukunftsplänen.
  • Perspektiven für ein Gespräch mit neuem Finanzsenator: Alternative zwischen Gewinnerwirtschaftung durch fiktive kalkulatorische Kosten für den, auf diese Weise dennoch nicht sanierbaren, Haushalt (Schuldendienst) oder reale Bürgerentlastung. Weiterbestehend Forderung deshalb: Änderung des Betriebegesetzes.
  • Umsetzung der Berliner Wassercharta: Brief dazu wird beim Plenum diskutiert und baldmöglichst versandt mit Bitte an entsprechende Gruppen um (weitere) Äußerung zu ihren jeweils speziellen Aspekten (z.B.: vdgn, der mit der vorgelegten Wassercharta bisher eher noch unzufrieden ist). Frage der breiten Versendung der Endfassung eines entsprechenden Briefes an Organisationen auf Plenum verschoben.
  • Bürgerentscheid zur Umstellung auf Gebühren bei Wasserentgelten in Bernau: Bitte um Zusendung von bisher vorliegenden Texten dazu.
  • Ziel von Wassertisch und Wasserrat (Konsens), den „Krebs“ ‚ Energie‘ aus BWB wieder herauszubringen, d.h. den Plan „Stadtwerk“. [Dazu vgl. auch Protokoll vom Wassertisch-Plenum 2.12.14, Darstellung von Heidi Kosche mit Materialien: es ist kein guter Plan, den Energie“riesen“ dem Wasser“zwerg“ aufzupropfen]. Nachfrage dazu vor allem bei den Oppositionsparteien, auch bei den Piraten, die Anfragen dazu haben.

Vorausschau auf nächste Sitzung 29.01.2015:

Thema noch offen

Berliner Wasserrat fordert umfassende Demokratisierung der BWB

Wasser-Privatisierungssumpf weiter austrocknen!

Von Ulrike von Wiesenau

Die zehnte Arbeitssitzung des Berliner Wasserrates am 27. November 2014 und die Dezembersitzung des Berliner Wassertisches wurden inhaltlich bestimmt durch ein Impulsreferat des Bremer Rechtsanwalts Benno Reinhardt zur Rekommunalisierung der Abfallwirtschaft in Bremen und eine Standort-Bestimmung der Grünen-Abgeordneten Heidi Kosche zum bislang erkennbaren Umstrukturierungsprozess der Berliner Wasserbetriebe (BWB) nach der Rekommunalisierung.

In Bremen wurden Anfang der 90iger Jahre Abfallwirtschaft und Straßenreinigung des Landes privatisiert. Lange vor dem Auslaufen der Leistungsverträge zwischen der Kommune und dem Nehlsen-Konzern kam es zu einem Bürgerbegehren. Anhänger der Privatisierung wollten die Verträge verlängern, dagegen setzten sich die Befürworter einer Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) durch, die ab 2018 Müllabfuhr und Straßenreinigung übernehmen soll. Für die anstehende Rekommunalisierung wurde das Modell eines drittelparitätischen Entscheidungsgremiums erwogen, das zu je einem Drittel mit Eignern, Beschäftigten und Nutzern besetzt werden sollte. Mit finanzieller Unterstützung der Gewerkschaft ver.di wurde ein Gutachten der an der Unversität Bremen ansässigen Forschungsgruppe von Prof. Ernst Mönnich, Dipl. Ökonom Malte Moewes und Rechtsanwalt Benno Reinhardt eingeholt. Für den Berliner Wasserrat ist dabei von Interesse, inwieweit man vom Fall Bremen für den Rekommunalisierungsprozess in Berlin lernen kann, insbesondere bei der Frage der Bürgerbeteiligung.

Die Gutachter sahen vor allem drei rechtliche und politische Probleme: Lässt die Gewährträgerhaftung sich noch halten, wenn die Eigner, in diesem Falle Vertreter des Landes Bremen, nur noch ein Drittel Einfluss haben?

Hoheitliche bzw. öffentlich-rechtliche Aufgaben wie auch die Abwasserwirtschaft unterliegen, der Gefahrenabwehr wegen, Bundesgesetzen, ein Land hat jeweils nur sehr begrenzten Regelungsspielraum.

Bei der Frage der Wahl der an einem drittelparitätischen Modell zu beteiligenden Bürger sahen sie  das Problem der demokratischen Legitimation bzw. einer kaum zu verhindernden Besetzung des Nutzer-Drittels durch Lobbygruppen auf. Das Modell der Drittelparität wurde aus diesen Gründen in Bremen wieder aufgegeben.

Die Diskussion kristallisierte zentrale Leitfragen: die Frage nach dem Konsensprinzip in Entscheidungsgremien ergab, dass sich mit dem Konsensprinzip das Problem der Gewährträgerhaftung im Prinzip lösen ließe, weil gegen den ausdrücklichen Willen der Eignervertretung keine Gruppe etwas durchsetzen könnte. Nach Ansicht des Referenten sichert das Konsensprinzip zwar eine Verhinderung von Maßnahmen, führt aber zu keiner konstruktiven weiteren Gestaltung über einen status quo hinaus. Ein Verweis erging auf die Darstellung von Prof. Andreas Fisahn von der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Bielefeld zur Handhabung des Konsens- vs. Mehrheitsprinzip in EU-Gremien, wo bei unterschiedlichen Regelwerken beide Formen vorkommen: das Konsensprinzip für die Verhinderung, das Mehrheitsprinzip für die Durchsetzung von Vorhaben. Dem wurden Hinweise auf die Publikationen von Andreas Wehr entgegengesetzt, der für das Konsensprinzip als wirkungsvolles Mittel plädiert, um die Unterdrückung von Minderheitspositionen zu verhindern. Im Zusammenhang von denkbaren Entscheidungsgremien weist der Referent darüber hinaus auf Konstruktionen hin, die von gewählten Regierungen völlig unabhängig sind, sogenannte "Unterhaltungsverbände", die es z.B. für Eigentümer von Deichabschnitten an der Nordsee-Küste und auch bei sonstigen Wasserverbänden gibt.

Die Grünen-Abgeordnete Heidi Kosche stellte bei der Dezembersitzung des Berliner Wassertisches anhand der Senatsdrucksache 17/1919 vom 22.10. 2014 und den veröffentlichten Bilanzen der BWB eine Analyse des bislang erkennbaren Umstrukturierungsprozesses der Berliner Wasserbetriebe nach der Rekommunalisierung vor. Im Senat seien Schritte zur Strukturvereinfachung im Gang, auch steuerliche Gesichtspunkte wie die weitere Handhabung der seinerzeit aus steuerlichen Gründen im Betrieb verbliebenen, den Privaten nach der 6. Änderungsvereinbarung zustehenden Ausschüttungen, würden dabei berücksichtigt. Nach der jetzigen Konstruktion ist die vorherige RWE-Veolia-Beteiligungsgesellschaft (RVE) in Berlinwasser Beteiligungs GmbH umbenannt worden, die Berlinwasser Holding AG mit ihren stillen Gesellschaften I und II sind darunter subsumiert.

Diese Konstruktion hat zur Folge, dass der Konsortialvertrag weiter gilt, d.h. das Land Berlin als 100%-iger Eigentümer hat sich in zwei Anteilseigner aufgespalten, das Land Berlin (99,96%) und die landeseigene IBB (Invesitions-Bank Berlin) Holding AG (0,04%) als gemeinsame Eigentümer der BWB Rekom Berlin GmbH & Co KG. Die beabsichtigten Strukturvereinfachungen und die Rückführung der BWB in Landeseigentum mit entsprechender Strukturveränderung gestaltet sich, unter den Erblasten der Vergangenheit, teuer und langsam. Die landeseigenen Betriebe sind weiterhin in einem komplizierten und intransparenten, teilweise privatrechtlichen Konstrukt organisiert. Zudem wurden mit der Rekommunalisierung die Konzerne RWE und Veolia aus dem Haushalt der BWB abgefunden, obwohl der Verkauf 1999 dem Landeshaushalt zugute kam. Die hoch verschuldeten Wasserbetriebe werden deshalb die Rekommunalisierungskredite an die Investitionsbank Berlin (IBB) über Jahrzehnte abbezahlen müssen.

Das nunmehr kommunale Unternehmen plant Investitionen zur Sicherung der Infrastruktur in den Klärwerken bis 2022 in Höhe von insgesamt rund 450 Millionen Euro, in die Erneuerung des Kanalnetzes sollen in den kommenden Jahren rund 1,6 Milliarden Euro fließen, jährlich werden somit um die 300 Millionen Euro investiert werden. Doch der Berliner Wasserrat sieht ein Problem in den zugrunde gelegten kalkulatorischen Kosten, die als Preistreiber wirken und weiter von den Wasserkunden bezahlt werden. Die Kredite, mit denen die Privaten ausgekauft wurden, werden auf Kosten der Wasserkunden bedient, d.h. trotz Kartellamtsverfügung ist die erfolgte Preissenkung damit nicht dauerhaft angelegt. Die BWB werden weiterhin unter dem Druck der Gewinnerwirtschaftung geführt, was erneuten Privatisierungsdruck erzeugen und mit den Plänen zu einem Stadtwerk akut werden kann.

Die Verunsicherung bei den Beschäftigten der BWB hält an, vor allem in Bezug auf das Programm »Nachhaltig Effiziente Optimierung« (NEO), mit dem ein weiterer Stellenabbau, konkret 400 Stellen bis 2018, angedroht wird und weitere Arbeitsverdichtung sowie schlechtere Rentenregelungen zu befürchten sind. Unsicherheit herrscht auch in Bezug auf die Umstrukturierung, Investitions- bzw. Sanierungsstrategien. Damit fehlt dem Betrieb nach wie vor der beste Erfolgsmotor: die Arbeitsmotivation der Beschäftigten. Der Berliner Wasserrat fordert daher: Alle Vorgänge bei den BWB müssen öffentlich und transparent gemacht werden. Eine Änderung bei den Grundlagen für die kalkulatorischen Kosten muss vollzogen werden, neuen Begehrlichkeiten der Politik in Bezug auf die BWB als Gewinnquelle ist entgegenzutreten, Gewinne auf Kosten der Beschäftigten sind abzulehnen. Die missproportionale Konstruktion eines Stadtwerkes unter dem Dach der BWB muss revidiert werden.

Als gemeinsame Forderung im Berliner Wasserrat gilt: Bei den Berliner Wasserbetrieben ist ein weitergehendes Maß an Transparenz und Mitbestimmung zu etablieren. Der in Berlin offiziell durch die BWB installierte Kundenbeirat, der in seiner jetzigen Form übereinstimmend als unzureichend beurteilt wurde, kann dennoch als Einstieg in eine echte Bürgerbeteiligung genutzt werden. Das Urteil des Berliner Verfassungsgerichtes von 2009, mit dem der Berliner Wassertisch sein Volksbegehren durchsetzen konnte und in dem explizit festgestellt wurde, dass öffentliche Daseinsvorsorge, auch wenn private Rechtsformen zulässig seien, dem öffentlichen Recht Genüge zu leisten habe, kann dabei für die politische Arbeit das Maß setzen.

Der Berliner Wasserrat fordert, das unübersichtliche und intransparente Konstrukt, das die BWB immer noch darstellen, neu zu organisieren, parlamentarische Kontrolle zu ermöglichen, und Kunden und Beschäftigten Einfluss auf die Betriebe zu geben. Ein Jahr nach der Rekommunalisierung der Berliner Wasserbetriebe steht eine umfassende Demokratisierung noch aus. (PK)

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